生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼(以下简称“两诉”)作为生态文明制度体系的重要组成部分和有力法治保障,虽然产生于同一时期,且均为“公权力主导型”司法救济模式,但在顶层设计上,分门别类推进,缺乏系统考量,衔接上相互干扰、重叠,导致检察监督职能与行政监管职能在生态环境损害救济过程中双双走偏、异化,更遑论合力之形成,对现行混乱行权的矫正和宪法框架内各自功能定位的回归已迫在眉睫。
一、两诉的规范分析
检察公益诉讼以“维护国家利益和社会公共利益,督促适格主体依法行使公益诉权,促进依法行政、严格执法”为目的。生态环境检察公益诉讼形成了对生态环境领域行政违法行为的直接监督权和一般环境侵权行为的直接追诉权,改变了检察机关法律监督的被动性,拓展了监督职能,具有诉前督促性、诉讼谦抑性和履职协同性的显著特征。
生态环境损害赔偿诉讼(以下简称“环境赔偿诉讼”)是政府及其行政机关基于对其辖区内生态环境质量负责的法定义务,为打破“企业污染、群众受害、政府买单”之现实困境,弥补传统环境监管制度缺乏损害填补手段的缺陷而生,本质上属于政府及其行政机关履行现代监管责任的一种新方式,是对行政监管职权之补强与延伸。对生态环境损害的救济,传统的行政规制手段更具高效性、主动性、灵活性,且系行政机关生存之根本,“执法救济优先、诉讼断后”是依法行政的必然要求,否则将失去司法保护的正当性和必要性。故生态环境检察公益诉讼应按四级递进程序与环境赔偿诉讼衔接:第一级以诉前检察建议督促行政机关依法履行“行政执法+诉讼”职责;第二级,诉前建议后行政机关怠于履职,检察机关提起行政公益诉讼;第三级,支持行政机关提起环境赔偿诉讼;第四级,“行政失灵”时检察机关提起民事公益诉讼。
二、两诉衔接的现状及检视
从中央、地方制度文本看:顺位上,环境赔偿诉讼优先生态环境检察民事公益诉讼(以下简称“环境民事公益诉讼”);范围上,各地区对环境赔偿诉讼的适用情形进一步泛化,且大部分地区将涉刑案件纳入诉讼范围;衔接上,进一步强化了检察机关对环境赔偿诉讼的督促与支持。从案件文本看:趋势上,检察机关已成为生态环境公益保护主力军;诉讼形式上,刑事附带民事公益诉讼是环境民事公益诉讼的主要形式;诉讼请求上,环境民事公益诉讼与环境赔偿诉讼一致,均以生态修复和赔偿损失为主;诉讼结果上,环境赔偿诉讼败诉或被驳回情形较多。
通过对运行情况的检视发现,两诉制度各自内部“重叠”“异化”,相互衔接“混沌”“失衡”。在制度内部,环境赔偿诉讼与行政机关行政命令功能重叠导致角色错位,行政机关在未履行行政监管前,直接向法院提起诉讼,将核心职能转嫁给司法机关,造成“行政职能民事化”“司法职能行政化”。生态环境损害发生后,检察机关更倾向于提起民事公益诉讼,与检察公益诉讼制度之目的相背离。在衔接上,两类诉讼索赔范围总体趋同但又各地不一,衔接困难,易产生新的“公地悲剧”,且影响行政公益诉讼制度的运行;检察机关提起民事公益诉讼系代替行政执法救济,致使各类损害救济方式相互干扰、错位叠加,降低了行政职能优势,支持起诉功能被淡化、虚置化。
三、两诉衔接路径
检察机关作为法律监督机关,督促依法行政是其基本职能。在环境赔偿诉讼制度尚未清晰明确的背景下,提出如下建议:
一是构建以行政机关全面依法履职为第一顺位的监督模式。行政机关系公共利益的首要维护者。检察机关应通过行政公益诉讼督促行政机关依法履职,行政机关未经执法即提起环境赔偿诉讼的,行政机关并未取得诉权,应通过行政公益诉讼监督纠正。对于行政机关执法后,但生态环境未得到恢复,行政机关怠于履行提起赔偿诉讼职责的,因环境赔偿诉讼系行政机关的法定职责,亦可通过行政公益诉讼监督纠正。
二是构建支持与督促相结合的补充监督机制。相较于行政公益诉讼,民事公益诉讼具有补充性、兜底性。针对民事公益诉讼公告程序督促功效不足问题,公告前增设向行政机关发送督促起诉意见书或建议书程序,在行政机关明确不履行赔偿诉讼职责时,视情决定通过行政公益诉讼督促行政机关履职,抑或直接提起民事公益诉讼。同时,体系化完善支持起诉职能,为便于与行政机关沟通,宜由行政机关同级检察机关作为支持起诉主体,并将支持起诉范围扩大至行政机关磋商、司法确认、上诉、二审、再审等环节。
三是构建检察机关刑事附带民事一体化办案机制。与其他诉讼形式相比,刑事附带民事公益诉讼具有节约司法资源、平衡民事责任与刑事责任、督促行为人自觉修复生态环境的特殊优势,亦能解决行政机关在刑事判决生效前难以获得案件证据材料、已被追究刑事责任的单独损害赔偿诉讼被告与同类型刑事附带民事公益诉讼刑事被告人量刑标准不一等问题,故对涉刑案件,应以检察机关作为优先顺位提起损害赔偿诉讼。(注:本文由绍兴市新昌县人民检察院课题组提供)
来源: 中国网 | 撰稿:绍兴市新昌县人民检察院课题组 | 责编:李斌 审核:张渊
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